«Une injustice faite à un seul est une menace faite à tous.” Montesquieu
Le maire de Dakar a été arrêté et inculpé pour détournement de deniers publics, faux et usage de faux et incarcéré. Aucun partisan de la bonne gouvernance ne peut valablement cautionner l'impunité. Aussi n’est-il pas indifférent, au regard des exigences de l’Etat de droit, que le maire élu député, l’évolution de son statut pose problème.
Ses partisans et certains d'observateurs estiment qu'il est détenu pour des raisons politiques. Quoiqu’il en soit, sa libération ne doit pas être envisagée se faire uniquement sous l'angle politique. Des arguments tirés du droit positif sénégalais et des les « bonnes pratiques » dans des pays qui ont beaucoup inspiré le Sénégal, semblent tout à fait indiqués pour trouver une solution adéquate. C'est à cet exercice que je vais m'essayer.
En effet, depuis le 14 Août 2017, par décision N°5/E/2017 du Conseil Constitutionnel, officiellement Khalifa Sall est député par le truchement du suffrage universel. Alors se pose avec acuité, la question de la légalité de sa détention.
L'ancien député que je suis voudrait partager une modeste expérience et procéder à une étude comparative sur le régime de l'immunité parlementaire dont bénéficient les euro-députés, les parlementaires français ainsi que et les députés sénégalais. C’est de ces traditions républicaines et parlementaires que je tente ici de trouver des arguments afin de mieux cerner le cas de Khalifa Sall.
Les fondements juridiques de l'immunité parlementaire
Au Sénégal l'immunité parlementaire est régie par des dispositions de la Constitution et de la Loi organique portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Elle comporte deux volets: l'irresponsabilité et l'inviolabilité. Alors, ne confondons pas les deux régimes de protection du député.
De l'irresponsabilité parlementaire
En vertu des dispositions de l'article 61 de la Constitution, en son premier alinéa "Aucun membre de l'Assemblée nationale ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions."
Ainsi, le député est totalement irresponsable de ses actes se rapportant à l'exercice de ses fonctions, actes qui ne sont pas circonscrits aux opinions et votes émis dans l'hémicycle. Même lors des travaux des commissions permanentes ou ad hoc, intra comme extra-muros, les actes posés par le député entrent dans le cadre normal de ses prérogatives. Par conséquent, il ne peut aucunement être poursuivi, recherché, arrêté, jugé ou détenu.
Cette irresponsabilité parlementaire consiste en une protection absolue, permanente et perpétuelle. Elle constitue un moyen d’ordre public; c’est-à-dire que le député ne peut même pas renoncer à son immunité.
L'irresponsabilité qui est une immunité dérogatoire du droit commun protège le parlementaire de toute poursuite pour des actes accomplis dans l'exercice de son mandat. Elle est la garantie du libre exercice dudit mandat. Puisque son détenteur s’est vu confier une mission par le peuple qui l’a élu, il n’a à en répondre que devant celui-ci. Lorsqu'il agit en tant que tel, il ne doit tenir compte que des conséquences politiques de ses actes, non de leurs conséquences juridictionnelles.
Toutefois, il faut préciser que cette protection absolue ne s'applique pas au cas soumis à l'exhaustion qui suit.
De l'inviolabilité parlementaire
Au sens strict des dispositions du même article 61 de la Constitution, en son deuxième alinéa, "Aucun membre de l'Assemblée nationale ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté, en matière criminelle ou correctionnelle, qu’avec l’autorisation de l’assemblée dont il fait partie."
Comme c'est admis, les atteintes aux privilèges et immunités du député ne sont régulières qu'avec l'autorisation de l'Assemblée nationale plus connue sous la notion de « la levée de l'immunité parlementaire".
Cependant cette protection contre les actes détachables est de rigueur aussi bien pendant la session unique que durant l'intersession pendant laquelle le député n’est pas protégé totalement, notamment en cas de flagrant délit. Ce privilège trouve sa justification dans la volonté du législateur de faire respecter le principe de la séparation des pouvoirs, mais surtout pour contrecarrer les velléités de l'exécutif à neutraliser les députés qui seraient tentés de voter dans un sens défavorable.
Il faut préciser que l'inviolabilité qui est une immunité partielle (ratione materiae) limitée dans le temps (ratione temporis), concerne les faits survenus dans des circonstances particulières et détachables des fonctions du député.
En clair, un député peut être poursuivi, arrêté ou détenu à la condition que toute action coercitive à son encontre soit précédée de la levée de son immunité par ses pairs.
En France, l'immunité parlementaire est encadrée par l'article 26 de la Constitution de 1958 qui a fortement inspiré l'article 61 de notre Constitution. A la seule difference que l'autorisation requise est délivrée par le Bureau de l'assemblée (Assemblée nationale ou Sénat) dont fait partie le parlementaire en lieu et place de l'assemblée plénière.
Dans le même registre, le Parlement européen, sur la base de l'article 10 de son Protocole des Privilèges et Immunités, protège le député européen ainsi qu'il suit.
Le parlementaire bénéficie d’une immunité totale concernant les «opinions ou votes» qu’il peut émettre «dans l’exercice de ses fonctions» et d'une immunité partielle «en matière criminelle ou correctionnelle», où il ne peut alors faire l’objet d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu’avec l’autorisation du bureau de l’assemblée dont il fait partie.”
En outre, sur recommandation de sa Commission ad hoc sur les Privilèges et immunités, le Parlement européen estime que “l'immunité parlementaire n'est pas un privilège au bénéfice personnel de l'un ou l'autre membre du Parlement, mais plutôt une garantie d'indépendance de l'institution et de ses membres vis-à-vis des autres pouvoirs. En vertu de ce principe, les faits incriminés peuvent être antérieurs ou postérieurs à l'élection du parlementaire, seule devant être prise en considération la protection de l'institution parlementaire au travers de celle de ses membres.”
Après ces brefs rappels, examinons le cas du député Khalifa Sall ainsi que le type d’immunité dont il est couvert.
Du cas Khalifa Sall
Si l'on se réfère aux dispositions précitées complétées par celles de l'article 51 de la loi organique portant règlement intérieur de l'Assemblée nationale, Khalifa Sall, élu député, bénéficie d'une immunité parlementaire.
En effet, “Le député est couvert par l’immunité à compter du début de son mandat qui prend effet dès la proclamation des résultats de l’élection législative par le Conseil Constitutionnel” (art 51 alinéa 2). Donc, il ne saurait y avoir de doute sur son statut de député.
Le Parlement européen a adopté le critère selon lequel l'immunité établie par l'article 10 du protocole ne couvre pas seulement les actes posés au cours du mandat du député, mais également ceux qui sont antérieurs à l’exercice de ses fonctions.
Quelques repères jurisprudentiels
On le voit, les textes qui régissent l'immunité parlementaire sont sans équivoque sérieuse et ils sont assez explicites pour que Khalifa Sall soit libéré d'office par respect à la loi, aux bonnes pratiques démocratiques et à l'Etat de droit.
Qui plus est, une jurisprudence assez fournie nous conforte que le député Khalifa Sall est en détention arbitraire. Et pour étayer cette thèse, jetons un coup d'oeil sur des cas qui jalonnent l'histoire des parlements français et européen.
1. Décision de la Cour de cassation française
Commençons par rappeler une jurisprudence aujourd’hui caduque. Toute poursuite entamée contre un membre du Parlement antérieurement à son élection, peut être valablement continuée sans autorisation de l'Assemblée concernée (Cass. Crim. 24 novembre 1949, 2 arrêts, Bull. crim. n°s 317 et 318; S. 1951. 1. 9. note Hugueney - 17 novembre 1953 Bull. crim. n° 295).
Ensuite, il faut bien noter que, sous la Ve République, par le biais des dispositions de l'article 26 de la Constitution révisée et après l'instauration du régime de la «mise en examen» qui atténue la perception négative que l'opinion publique a de l'immunité parlementaire, le député jouit dorénavant d'une immunité même pour des faits antérieurs à son élection et elles ont aussi pour effet de suspendre ou interrompre la prescription de l’action publique.
2. Décision de la Cour de Justice européenne
La Commission d'évaluation des Privilèges et Immunités du Parlement européen estime que “l'immunité parlementaire n'est pas un privilège au bénéfice personnel du membre du Parlement, mais plutôt une garantie d'indépendance du Parlement et de ses membres vis-à-vis des autres pouvoirs. En vertu de ce principe, la date des faits incriminés revêt une importance toute relative, dès lors que l’immunité s’applique au député même pour des faits antérieurs ou postérieurs à son élection.
3. L'affaire Georges Tron.
Un mois après avoir démissionné du Gouvernement Fillon, “Tron retrouvait automatiquement son siège de député. Ayant été mis en examen et placé sous contrôle judiciaire avant de retrouver son mandat de député, la question s'est posée de savoir si, dans ce cas, le futur député retrouverait la totalité de son inviolabilité ou si cette mesure coercitive continuerait à s'appliquer sans qu'il soit besoin que le bureau de l'Assemblée nationale ne se prononce sur la levée de l'immunité parlementaire dont il doit bénéficier. Finalement, saisi par l'autorité judiciaire, le bureau de l'Assemblée s'est explicitement prononcé, en l'espèce en levant l'inviolabilité de Georges Tron. Étant entendu que toutes nouvelles mesures coercitives prises à son encontre devant toutefois, à nouveau, être soumises à l'approbation du bureau de l'Assemblée, comme il est de règle générale.”
4. Les cas Richard Ferrand et Marielle de Sarnez.
Obligés de quitter le Gouvernement d’Édouard Philippe et élus députés par la suite, Richard Ferrand et Marielle Sarnez faisaient l'objet d'une enquête, respectivement dans l'affaire de la Mutuelle de Bretagne et celle des emplois du Parlement européen au profit du Modem. Ils comparaissent libres et sont entendus par la justice et, le cas échéant, mis en examen malgré leur immunité parlementaire. En revanche, “pendant la durée de leur mandat, ils ne peuvent en aucun cas être l'objet d'aucune mesure coercitive”, comme la garde à vue et la détention par exemple, sauf si “l'Assemblée lève au préalable leur immunité”. Et pourtant les faits qui leur sont reprochés sont antérieurs à leur élection à l'Assemblée nationale.
5. Le cas Marine Le Pen
Élue députée à l’Assemblée nationale française, Marine Le Pen bénéficie d’une immunité en tant que députée française et non plus euro-députée. Le juge est obligé de relancer la procédure judiciaire pour qu'elle réponde des faits qui lui sont reprochés ayant trait aux emplois du Parlement européen au profit du Front national. Là aussi, les faits incriminés sont antérieurs à sa toute dernière élection.
Conclusion
En dépit de ce qu'en a dit le Garde des Sceaux Sidiki Kaba, même si c'est le Maire de Dakar qui a été arrêté dans le cadre d'une enquête relative à la gestion d'une “caisse d'avance” de la Ville de Dakar, actuellement c'est le député qui est actuellement détenu, alors que son immunité (inviolabilité) n’a jamais été levée.
Entendons-nous bien, évoquer les privilèges et immunités dont bénéficie Khalifa Sall présentement, ne constitue pas une prime à l'impunité. Au contraire, cela n’empêche pas que la procédure le concernant soit poursuivie ou que des mesures privatives de liberté soient décidées à son encontre si l’Assemblée nationale adopte au cours de cette législature, une résolution pour la levée de son inviolabilité afin que la justice puisse faire son travail en toute légalité. Mieux, pour attester d'une bonne pratique démocratique et accepter une trêve judiciaire, il me paraît judicieux d’attendre la fin de son mandat, c’est-à-dire le moment où ii ne bénéficiera d'aucune immunité pour le poursuivre ou, s’il y a lieu, l’arrêter.
Il est impératif de le libérer d'office pour lui faire droit de ses privilèges. En attendant, la forfaiture plane sur le chef du collectif des autorités administratives et judiciaires impliquées dans le traitement de cette affaire.
Toutefois, dès après la séance d'ouverture de cette 13e législature, ses collègues, toutes obédiences confondues, pourraient requérir sa libération aux fins de lui permettre de s'acquitter librement de son mandat en faisant application de l'article 61 de la Constitution qui, en son sixième alinéa dispose: “La poursuite d’un député ou sa détention du fait de cette poursuite est suspendue si l’Assemblée le requiert”. Alors, ils auraient démontré qu’ils ont la maîtrise de la vie politique déterminée par le Président de la République dans l’exercice de sa fonction régulatrice, ce qui n’est pas plus mal pour l’indépendance de la justice.
Insistons: l'immunité ne protège pas Khalifa Sall intuitu personae, elle protège la fonction du député, donc du député Khalifa Sall.
Lu ni faŋŋ, kenn du ko jéex.
Babacar Gaye
Ancien député
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